NUEVO ENFOQUE EN LA LUCHA CONTRA LA POBREZA DEL FMI

En septiembre de 1999, el FMI adoptó un nuevo enfoque de lucha contra la pobreza en sus relaciones con los países de bajos ingresos. Como parte de esta reorientación, el FMI dio por terminado el servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE) y lo remplazó con un nuevo servicio financiero en favor de los países de bajos ingresos, el servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP). Los fines básicos del SCLP son formular medidas de política más focalizadas en el crecimiento económico y la lucha contra la pobreza y, gracias a la mayor participación de los países interesados, disponer de una implementación más coherente. Más que un mero cambio de nombre, el nuevo servicio financiero incorpora una serie de innovaciones cuyo objeto es asegurar que los programas de préstamo favorecen a los sectores sociales pobres y se ajustan a la estrategia que los propios países hayan fijado para luchar contra la pobreza. Las innovaciones están complementadas por una asociación más estrecha con el Banco Mundial que tiene por fin dar más eficacia y creciente impulso a los planes conjuntos destinados a reducir la pobreza.

Diferencias entre el SCLP y el SRAE

Con el remplazo del servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE) por el servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP) se crearon expectativas sobre la función que desempeñaría el Fondo Monetario Internacional en la lucha contra la pobreza en los países más pobres del mundo. El cambio entrañaba algo más que una mera etiqueta pues significaba también un reajuste importante de las operaciones del FMI para conseguir que la institución llevara a cabo el nuevo compromiso que había asumido en la lucha contra la pobreza. En el momento de la creación del SCLP, estaban en vigor 33 acuerdos de crédito con países miembros al amparo del SRAE. Se ha necesitado tiempo para que el FMI estableciera nuevos enfoques y metodologías para esos préstamos y para las operaciones futuras, y para que los países interesados elaboraran una estrategia de lucha contra la pobreza que pudiera servir de fundamento en los créditos conforme al SCLP. No obstante, los elementos principales que distinguen al SCLP frente a los servicios financieros anteriores ya están claros.

La innovación más importante ha sido el procedimiento que se sigue para el SCLP. Todos los países de bajos ingresos que deseen obtener financiamiento del FMI o del Banco Mundial, o que quieran tener acceso al alivio de la deuda conforme a la Iniciativa para los países pobres muy endeudados (PPME), tienen que elaborar el llamado documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP). Las autoridades nacionales preparan el DELP en amplia consulta con los grupos interesados, comprendidos la sociedad civil y los donantes, en lugar de basarlo en las negociaciones con el personal del FMI o del Banco Mundial. El propósito es que en el marco macroeconómico que formulen las autoridades se integre una evaluación de la situación de la pobreza y de los planes de lucha contra ella. Como se trata de un procedimiento que puede llevar tiempo, los países están elaborando el DELP con carácter provisional, y en éste se incluyen las medidas de política y los planes en vigor además de una explicación sobre la manera en que se elaborará un DELP completo y más participativo. En consecuencia, los programas conforme al SCLP pueden incorporar algunas de las mejoras del nuevo procedimiento antes incluso de que se haya elaborado el DELP definitivo.

El objetivo principal del SCLP es establecer medidas de política mucho más centradas en el crecimiento económico y la reducción de la pobreza y, como resultado de un sentir y aplicación más idiosincrásicos, conseguir que la implementación sea más completa. Para alcanzar ese objetivo, los programas que se financian conforme al SCLP están basados en los DELP y pueden contrastarse fácilmente con los que estaban respaldados por el SRAE.

El objetivo es diferente: a saber, en el SCLP, la meta central explícita es la lucha contra la pobreza, mientras que, en el SRAE, la lucha contra la pobreza era un resultado implícito derivado. En consecuencia, las medidas de política se ponderan ahora en relación con el aporte que hace a la reducción de la pobreza.

·         La relación con la estrategia del país es diferente: a saber, las medidas específicas de política que se respaldan en un programa de préstamo conforme al SCLP tienen que derivar de la estrategia de lucha contra la pobreza que se describa en el DELP elaborado por el país, documento que también sirve de base para el respaldo que ofrezcan los demás acreedores oficiales. En consecuencia, el SCLP forma parte de un enfoque más coherente, dirigido por el propio país, respecto a las medidas de lucha contra la pobreza, y los elementos macroeconómicos y de reducción de la pobreza que figuran en el programa económico están mejor integrados que en el pasado.

·         La manera en que se formulan los programas es diferente: a saber, el documento sobre parámetros de política económica (PFP), que era la base para un acuerdo en virtud del SRAE, estaba elaborado conjuntamente por las autoridades nacionales y el personal del FMI y el Banco Mundial sin que celebraran consultas de carácter más amplio; el documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) y por consiguiente los programas de política conforme al SCLP están dirigidos por el propio país y se incorpora el aporte de segmentos de toda la sociedad. Como la documentación relacionada con el SCLP se divulga más ampliamente que la del SRAE, los programas son más transparentes y, así, otros donantes pueden basarse en el DELP para prestar apoyo.

·         El carácter de la condicionalidad es diferente: a saber, el hincapié que se hace en el SCLP sobre la función directora del país y la mayor colaboración con el Banco Mundial significan que la condicionalidad del FMI es menos amplia y está más centrada en los aspectos básicos de las atribuciones del FMI.

·         El vínculo con el Banco Mundial es diferente: a saber, el Banco Mundial y el FMI evalúan conjuntamente el DELP que luego sirve de base para el crédito concesionario que otorgan ambas instituciones. De esta manera, ambas pueden ajustar la asistencia al planteamiento de sus campos de actividad respectivos en apoyo de la estrategia del DELP. En consecuencia, hay más colaboración y una división de las tareas más clara.

Algunos cambios ya son evidentes: más transparencia, enfoque del gasto público más orientado en favor de los pobres, más interés en los temas de buena gestión de gobierno y de rendición de cuentas en lo referente a recursos públicos, condicionalidad más perfilada y disposición por parte de algunos donantes (como el Reino Unido y la Unión Europea) a utilizar el DELP como base para la ayuda que conceden. Hay otros cambios que se están produciendo y que resultarán evidentes con el paso del tiempo a medida que se afianza el procedimiento participativo y se finalizan los DELP definitivos.

Características principales de los programas respaldados por el SCLP

Según ha ido evolucionando el SCLP han surgido varias características que distinguen al nuevo servicio financiero. Destacan principalmente la amplia participación pública y el mayor sentimiento de que el programa es idiosincrásico. Como el programa respaldado por el SCLP se basa en el DELP elaborado por el propio país, se asegura que la sociedad civil ha participado en la elaboración del programa, que las autoridades del país son las responsables directas de dirigir esa elaboración y que el programa se ha integrado debidamente en la estrategia general de crecimiento y lucha contra la pobreza. Así, la obligación del personal del FMI es explicar ante el Directorio Ejecutivo la manera en que los programas se basan en la estrategia de lucha contra la pobreza y cómo complementan la actividad y condicionalidad del Banco Mundial.

Un resultado importante del nuevo enfoque es que se está prestando más atención que en el pasado a los temas relacionados con el gobierno económico. Y también se tiene en cuenta el impacto social de las reformas principales incluidas en los programas. Si se prevén grandes reformas, se exige un estudio del impacto sobre los pobres (que, si el gobierno carece de capacidad para realizarlo, lo lleva a cabo normalmente el Banco Mundial) y, si hace falta, se incluyen medidas compensadoras en el programa respaldado por el SCLP. Como los países consideran más suyos los programas que se elaboran, la condicionalidad en el SCLP puede y debe ser más selectiva, centrándose en las medidas que son fundamentales para el éxito de la estrategia fijada por el país, sobre todo en el terreno macroeconómico y financiero.

Participación pública

Se ha empezado con muy buen pie el procedimiento de elaboración participatoria de los DELP. Los gobiernos han hecho un esfuerzo para que en las reuniones en las que se basan los DELP se incluya a grupos interesados y a socios en el desarrollo, incluso en los países en los que hay poca tradición de estos métodos. Algunos grupos nacionales interesados y también los donantes han sugerido que se les incorpore más pronto al procedimiento y se les facilite más información antes de las reuniones, y el personal del FMI y el Banco Mundial han alentado a los países a que satisfagan ese deseo.

Aunque el procedimiento para la elaboración de los DELP es "propio del país", es indudable que el "gobierno lo dirige". El FMI sólo puede dar su apoyo a las estrategias que efectivamente se encaminen a paliar las necesidades de los pobres y ofrezcan una oportunidad creíble de ejecución. Se expresó inicialmente la preocupación de que el procedimiento participativo pudiera socavar la legitimidad de los gobiernos, pero no hay indicios de que esté ocurriendo. Corresponde a los gobiernos la decisión de a quién se consulta y cómo, además de que es el gobierno quien determina el contenido final de la estrategia. Cada país tiene que establecer su propio procedimiento para la participación a la luz de sus circunstancias, y encontrar el debido equilibrio.

Gobierno económico

Conforme al nuevo método, se está prestando más atención a la gestión de los recursos públicos y, en términos más generales, a los aspectos de gobierno económico. Los presupuestos públicos en los programas respaldados por el SCLP tienen que favorecer más a los sectores pobres e impulsar el crecimiento económico. El gasto público se está orientando hacia las actividades que benefician claramente a los pobres, sobre todo en los casos en que el alivio de la deuda logrado en virtud de las iniciativas para los PPME libera recursos que antes se utilizaban para el servicio de la deuda. Al mismo tiempo, el propósito de la reforma fiscal es conseguir más equidad y eficiencia. De igual importancia es asegurar la debida flexibilidad de la política fiscal, comprendidas las metas que se fijen para los saldos fiscales. Deberá haber margen para poder reaccionar ante las perturbaciones que suelen presentarse, como el deterioro de la relación de intercambio o una mala cosecha. Si está claro que se destinará a usos productivos, hará falta prever el destino que se dará a la ayuda externa que pudiera estar disponible en el transcurso del ejercicio.

Se está haciendo hincapié también en las medidas que mejoren la rendición de cuentas en materia de gestión de recursos públicos. Un objetivo clave de los programas que respalda el SCLP es el refuerzo de los métodos de gobierno en el ámbito fiscal con objeto de que mejoren los servicios públicos y se asegure el uso debido de los recursos procedentes del alivio de la deuda conforme a la Iniciativa para los PPME y de otras fuentes públicas.

Condicionalidad

Un corolario importante de que los programas respaldados por el SCLP estén basados en la estrategia nacional de lucha contra la pobreza es que la condicionalidad tiene que tener en cuenta la necesidad de fomentar la idiosincrasia nacional y la eficacia de los programas. Un objetivo de la condicionalidad debe ser reforzar las prioridades que se hayan fijado en la estrategia del país, y la aplicación de condiciones deberá ser parca, seleccionándose unos pocos aspectos en lugar de muchos detalles. La estrecha participación del Banco Mundial en los países que reciben recursos del SCLP exige también una división clara de la condicionalidad que aplicarán ambas instituciones, la cual deberá estar centrada en el terreno específico de conocimientos y atribuciones respectivos. El Banco Mundial ha creado el crédito de apoyo a la lucha contra la pobreza (CALP) que le permitirá vincular directamente su crédito a la implementación de un DELP.

El progreso inicial con la agilización de la condicionalidad en los nuevos acuerdos conforme al SCLP (es decir, los que se han negociado desde que entró en vigor el nuevo enfoque) ha sido alentador. Casi todas las condiciones estructurales en estos programas se limitan a los cuatro campos básicos de competencia del FMI: gestión fiscal (control del gasto, cuentas, auditoría), reforma tributaria, reforma del sector financiero y gestión de gobierno. Los programas de algunos países, por ejemplo, en Benin, Guinea-Bissau y Níger, carecen de condiciones estructurales aparte del campo fiscal. Y el número de condiciones está generalmente muy por debajo del promedio en los anteriores programas en virtud del SRAE. Sin embargo, si hace falta, se continúa incorporando una condicionalidad detallada. Así, los programas de Kenya y Camerún, por ejemplo, incluyen condiciones bastante detalladas en el campo de la gestión de gobierno, que son reflejo de las circunstancias en esos países.

Progreso conseguido en la ejecución del nuevo enfoque

En muchos países ya se está afianzando el nuevo enfoque, pero el progreso conseguido depende hasta cierto punto de lo adelantado que esté el país en la formulación del DELP. La mayor parte de los países facultados para recibir recursos del SCLP se encuentran todavía en la etapa inicial de la elaboración de una estrategia de lucha contra la pobreza. Hasta la fecha, los Directorios Ejecutivos del FMI y el Banco Mundial han estudiado cuatro DELP (los de Burkina Faso, Mauritania, Tanzanía y Uganda), aunque se prevé que, para finales de 2001, unos 24 países (18 de los cuales se integran en la Iniciativa para los PPME) habrán finalizado la elaboración del DELP. No obstante, entretanto, se han concluido 32 DELP de carácter provisional en los que los datos sobre pobreza se acompañan de medidas gubernamentales formuladas mediante un método menos participativo.

Los DELP de carácter provisional varían mucho en cuanto a contenido y procedimiento, pero los documentos reflejan un importante grado de participación gubernamental propia. Todos ellos marcan el camino a seguir para que el DELP se elabore siguiendo métodos participativos. En general, se ha avanzado más en los países que ya contaban con algún tipo de foro o plan nacional para el desarrollo, como ha sido en los casos de Ghana, Uganda y Tanzanía.

Características del SCLP

·         Un total de 77 países miembros de bajos ingresos están facultados para recibir recursos del SCLP.

·         La habilitación se basa principalmente en el ingreso per cápita del país y en las condiciones de acceso a la Asociación Internacional de Fomento (AIF), la ventanilla de financiamiento concesionario del Banco Mundial (el tope que determina el acceso al financiamiento de la AIF es un PIB per cápita en 1999 de US$885).

·         El país habilitado puede obtener en préstamo hasta el 140% de su cuota en el FMI en un acuerdo a tres años aunque, en circunstancias excepcionales, este límite puede ampliarse hasta un máximo del 185% de la cuota. Las cantidades máximas no constituyen un derecho, pues la magnitud del préstamo dependerá de las necesidades de balanza de pagos del país miembro, del rigor del programa de ajuste, del uso de crédito del FMI pendiente de rembolso y del historial del país en relación con dicho uso.

·         Los préstamos conforme al SCLP tienen una tasa de interés anual del 0,5%; el rembolso prevé un plazo de 10 años en el que la devolución comienza semianualmente a los cinco años y seis meses a partir del desembolso.

Conclusión

Es demasiado pronto para que el enfoque del SCLP haya dejado huella visible en el crecimiento y la lucha contra la pobreza. Sin embargo, se han producido cambios reales e importantes en los programas respaldados por el FMI conforme al nuevo enfoque. Los programas que reciben recursos del SCLP, al estar basados en una estrategia participatoria para la reducción de la pobreza, se sitúan en mejores condiciones que los programas anteriores del FMI para influir positivamente en las vidas de las gentes más pobres del planeta.